El 2 de marzo de 2026 la Fundación Fide celebró en Madrid la sesión «La revisión jurisdiccional de las decisiones de las autoridades de defensa de la competencia», integrada en su Foro «Derecho y economía de la competencia». En el encuentro intervinieron Miguel Bordiú García, Secretario del Consejo de la CNMC; Ramón Castillo Badal, Magistrado de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; y Alfonso Gutiérrez Hernández, Abogado Socio de Uría Menéndez. La moderación estuvo a cargo de Jerónimo Maillo González-Orús, Catedrático de Derecho de la UE e Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad CEU San Pablo, titular de la Cátedra Jean Monnet y director del Centro de Política de la Competencia y Regulación del Real Instituto de Estudios Europeos.
Al inicio de la conversación se hizo referencia a la gran trascendencia cuantitativa y cualitativa de la revisión jurisdiccional de los actos dictados por la CNMC en materia de defensa de la competencia por parte de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo. En términos numéricos, cabe constatar que, en la práctica, la totalidad de las resoluciones de la CNMC resultan impugnadas, con datos sobre anulaciones – totales o parciales – que oscilan en torno al 20-29%. En este sentido se hizo referencia a los Informes CIJA-UAM sobre la revisión judicial de las decisiones de la CNMC en materia de defensa de la competencia, que son resultado de los convenios de colaboración entre la CNMC y el Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa (CIJA) de la UAM (Universidad Autónoma de Madrid). Ya se han publicado tres ediciones —en 2023, 2024 y 2025—, en las que se analiza la litigiosidad en este sector entre los años 2014 y 2024, lo que ha permitido constatar cómo las tasas de total confirmación o validación judicial han aumentado, pues si bien partían del 44% en los años 2014-2020 (aunque sólo un 20 % era completamente anulado) han ascendido al 71% en el trienio 2021 a 2023. Esto pone en evidencia un ejercicio del control judicial intenso pero equilibrado.
También desde el inicio se puso de relieve que existe un «efecto multiplicador» de los recursos judiciales en este ámbito. Ello es así tanto desde el punto de vista objetivo; un mismo supuesto infractor puede dar lugar a varias actuaciones administrativas impugnables (desde la inspección a la sanción), como subjetivo, a raíz de la multiplicidad de sujetos intervinientes (al tratarse en su mayoría de infracciones por conductas colusorias de los art. 101 TFUE y art. 1 LDC). Cualitativamente, los resultados obtenidos en sede judicial han adquirido asimismo una gran relevancia y profundidad. Se revisan en la jurisdicción no solo vicios formales, sino cuestiones sustantivas de gran calado — relativas, entre otras, al estándar y a la carga probatoria, a cuestiones sobre legitimación activa, a la configuración de infracciones únicas y continuadas – y, con ellas, al trasfondo jurídico-económico mismo de las decisiones. Todo ello termina condicionando la práctica futura de la CNMC y las reglas de juego en los mercados.
Desde la perspectiva institucional de la CNMC se argumentó que no cabría hablar de tendencias jurisprudenciales, pues no se siguen patrones lineales, sino que los fallos dependen de la concurrencia específica de los distintos elementos y circunstancias de cada expediente. La Audiencia Nacional se muestra particularmente precisa y exigente tanto en lo referido a la teoría del daño como a la ilicitud fáctica y los límites temporales, en garantía de los principios constitucionales y legales que rigen los procedimientos sancionadores. En este sector se responde a un desafío clave: la imputación de responsabilidad en la mayoría de las ocasiones puede no puede ser uniforme. Aunque la mayoría de las sentencias basadas en la insuficiente carga de la prueba (testimonio referencial) se anulan, también cabe observar, al menos últimamente, que en muchas de las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional con fallo anulatorio no se invalida el núcleo probatorio central que sostiene el grueso del caso, sino cuestiones periféricas situadas en los márgenes —empresas o personas a las que se imputan indicios más débiles o patrones que no encajan en la conducta desarrollada por los principales infractores, o periodos cuya integración en la franja temporal delimitada en la resolución administrativa no parece suficientemente probada —. Todo ello lleva a concluir que cada caso, y, dentro de él, cada concreta configuración de la conducta infractora concurrente ya sea en una dimensión subjetiva u objetiva, reclama de un análisis individualizado. En este sentido, aunque la tutela jurisdiccional resulta individualizada, se puso también de manifiesto como la Audiencia Nacional concentra el estudio de los casos vinculados y su señalamiento en momentos próximos entre sí.
El transcurso del tiempo emerge como un problema habitual, tanto en vía administrativa como judicial, lo que en ocasiones puede terminar desnaturalizando el objetivo primordial de estos procedimientos y procesos, que no es otro que defender eficazmente la libre competencia en los mercados. Se aludió a que las demoras en la Audiencia Nacional se explican principalmente tanto por la sobrecarga en el volumen de litigios asignados, como por la heterogeneidad de las materias contencioso-administrativas objeto de su competencia.
Uno de los aspectos más relevantes de la sesión giró en torno a la valoración de la prueba y el estándar probatorio. Dado el secretismo inherente a los carteles y su difícil prueba, la CNMC fundamenta en muchos casos sus conclusiones en indicios obtenidos en inspecciones. Aunque la Audiencia Nacional admite pruebas indiciarias, impone desde luego una carga probatoria plena, equivalente a la que se proyecta sobre el ejercicio de poder sancionador por cualquier otra Administración. A estos efectos, la admisión de la prueba indiciaria viene acompañada de la exigencia de su acreditación más allá de meras conjeturas, con una conexión lógica precisa, de la que se excluye la adopción de testimonios indirectos o referenciales sin verificación autónoma —una doctrina iniciada en el cartel de “Cemento” y reiterada en “Turrones” y “Montajes Industriales” -. Asimismo, se enfatizó como los tribunales exigen una refutación objetiva de los informes periciales, de modo que, sin constituir nuevos informes, los escritos de la Administración resulten suficientemente precisos para permitir descartar el ejercicio de otras conductas empresariales alternativas plausibles, tales como subcontratación o dinámicas normales de mercado. En este sentido se hizo referencia a los asuntos de “Tabaco”, “Prosegur” o “Infraestructuras ferroviarias”. La evidencia debe leerse de forma imparcial, sin forzar su encaje en una teoría del daño preconcebida.
En relación con la legitimación activa se constató como principalmente sancionados, e incluso beneficiarios de clemencia recurren, – estos últimos, pese a las rebajas y exenciones, impugnan para proteger su reputación y ante la posible eventualidad de ulteriores acciones de reclamaciones de daños -. También en ocasiones los perjudicados intervienen como co-demandados, con legitimación secundaria para confirmar la legalidad —como en el cartel de la leche, donde fueron admitidos—, pero su presencia ralentiza el proceso sin aportar valor sustancial, a diferencia de cuando recurren los solicitantes de clemencia.
Se hizo referencia también a la categoría de infracción única y continuada, que es aplicada con cierta frecuencia por la CNMC y favorece tanto a los presuntos infractores (en la medida que contribuye a un castigo más proporcionado y evita una sanción caso por caso), como a la propia Administración (a la que le permite posponer la prescripción de ciertas conductas). Desde la perspectiva de los recurrentes, se suele hablar de la sobreexplotación de su uso. A pesar de ello, al menos, últimamente, los datos reflejan que los supuestos de anulación se derivan de cuestiones parciales o accidentales a los hechos constitutivos de infracción – la falta de prueba de su extensión a ciertas franjas temporales, o se constata sólo la ausencia de pruebas sobre determinados sujetos a los que se ha integrado en el plan común, al tratarse de meros ejecutores instrumentales -.
Asimismo, se aludió paradigmáticamente al asunto «Tabacos» y a la distinción de infracción por efectos —y no por objeto—. En este sentido se subrayó cómo el estándar probatorio resulta especialmente estricto: la CNMC debe acreditar, siguiendo la doctrina del TJUE, mediante un análisis contrafactual riguroso, que la conducta ha generado —o era capaz de generar— una degradación real de la competencia, y que existe un vínculo causal claro entre la conducta infractora y los efectos anticompetitivos atribuidos.
En síntesis, la revisión judicial, crucial en el sistema español de defensa competencia, sigue avanzando en su función de depuración de la actuación administrativa hacia un mayor rigor probatorio e individualización de la justificación de cada imputación subjetiva. Asimismo, se confía en que resulte viable agilizar los procesos juridiciales sin ningún menoscabo de las garantías jurídicas, ante la previsible disminución del volumen de casos, tras el histórico aumento registrado hace años, derivado en gran medida de los efectos que en su momento suscitó la novedosa implantación de los programas de clemencia.
Resumen elaborado para Fide por Julia Ortega Bernardo, profesora titular de Derecho administrativo, secretaria académica del CIJA-UAM.
