Los PEM: el gran motor de la defensa española que aún carece de manual de instrucciones

En la actualidad, como entonces, los PEM no disponen de una regulación específica, sino que despliegan su eficacia con sustento en diversas previsiones de la Ley General de Subvenciones, en particular, en su artículo 22.2.c), que permite la concesión de ayudas directas, sin concurrencia ni publicidad

27 febrero, 2026
Blog El Confidencial, Noticias

Entre los distintos medios de que dispone el Estado para cumplir con el aumento de la inversión en defensa exigido por la OTAN han cobrado especial relevancia los Programas Especiales de Modernización o PEM. Pese a la habitualidad con la que esta figura es objeto de debate en los foros de defensa, lo cierto es que existe un cierto desconocimiento sobre los mencionados programas, en particular en lo que respecta a su origen, naturaleza y funcionamiento.

Los Programas Especiales de Modernización se remontan a 1997, si bien bajo la denominación de Programas Especiales de Armamento (PEAS), como una vía para, en el marco de la incorporación de España a la estructura militar noratlántica, financiar determinados proyectos con cargo a fondos públicos vinculados al Ministerio de Industria, que concedía préstamos sin intereses a las empresas adjudicatarias de contratos incluidos en dichos programas con el objetivo de que pudieran sufragar las fases iniciales de investigación, desarrollo y producción armamentística.

En la actualidad, como entonces, los PEM no disponen de una regulación específica, sino que despliegan su eficacia con sustento en diversas previsiones de la Ley General de Subvenciones, en particular, en su artículo 22.2.c), que permite la concesión de ayudas directas, sin concurrencia ni publicidad, por diversos motivos vinculados a intereses superiores, como razones de interés público, social, económico o humanitario. Como contrapartida, este tipo de ayudas, ya adopten la forma de subvención, ya la de préstamo sin intereses, deben vehiculizarse por medio de real decreto que identifique de forma directa a los beneficiarios, la finalidad y su importe, fijando condiciones claras de uso de los fondos, hitos de ejecución, plazos y obligaciones de información y control.

Esta es la plataforma de acceso de los PEM en la medida en que se configuran como programas plurianuales dirigidos a la mejora y modernización de elementos de seguridad y defensa, sector y finalidad especialmente sensibles que sirven al Gobierno como fundamento para justificar la procedencia de una financiación directa.

De este modo, en la práctica, los PEM son un instrumento de financiación para proyectos de modernización especialmente ágil, pero que, al no estar sometidos a requisitos de concurrencia ni publicidad, son de naturaleza extraordinaria y limitada, lo que no impide que sean un mecanismo especialmente atractivo para canalizar la financiación pública en el ámbito de la defensa. En este sentido, cabe recordar que los PEM ya se utilizaron en el marco de los programas Fragatas F100 y Eurofighter 2000; así como en el programa de los helicópteros Tigre MKIII.

Siguiendo esta estela y en conexión con el Acuerdo Marco de cooperación suscrito originariamente en 1996 entre el entonces Ministerio de Industria y Energía y el Ministerio de Defensa (ampliado sucesivamente mediante adendas), ha vuelto a acudirse a los PEM mediante los Reales Decreto 813, 914 y 915 de 2025, que se enmarcan en el Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y Defensa, puesto en marcha por el Gobierno en abril el año pasado como respuesta al nuevo contexto geopolítico internacional, las amenazas híbridas y el replanteamiento de la alianza atlántica. De esta forma, se ha articulado la financiación a través de préstamos a tipo cero a favor de las entidades beneficiarias que, a su vez, son las responsables de impulsar y ejecutar diversos proyectos en los ámbitos naval, terrestre, aéreo y de sistemas.

Esto implica que los beneficiarios de los préstamos no solo deben velar por que dichos proyectos se lleven a cabo, sino que, además, gestionan los fondos que han percibido, con la consiguiente capacidad para favorecer el desarrollo de sus proveedores y subcontratistas. Y es que resulta evidente que la ejecución de cada uno de los proyectos exige la acción coordinada de múltiples actores. En este sentido, es preciso recordar que son los beneficiarios los que, con plena autonomía, deben seleccionar a las empresas que integran los proyectos y repartir entre ellas la financiación. En la medida en que la normativa excluye la concurrencia y la publicidad, la selección de estas empresas, por parte de los beneficiaros, también se hace nominativamente y sin publicidad.

Todo lo anterior, unido a la importancia estratégica de los PEM para el impulso del sector de la defensa, así como de los compromisos que, en esta materia, ha asumido España, aconseja reflexionar sobre la conveniencia de dotar a esta figura de una regulación específica y estable, que no sea tributaria de acuerdos interministeriales suscritos hace décadas. Se trataría de establecer un marco jurídico detallado, que dé una mayor seguridad jurídica a todas las partes intervinientes, que defina con claridad los procedimientos para el reparto de los fondos a lo largo de la cadena de valor y que permita una adecuada planificación de los proyectos. Idealmente, a pesar de que son plausibles las razones por las que los PEM no están sujetos a concurrencia y publicidad, también sería recomendable introducir una mayor visibilidad sobre la elección de los proyectos y los beneficiarios y, sobre todo, la exigencia de incorporar criterios de eficiencia de gasto.

En definitiva, la utilización recurrente de los PEM, tanto por la naturaleza de los programas beneficiados, como por su innegable utilidad como instrumento de financiación de la política de defensa, bien merece un mayor esfuerzo normativo que permita dotarnos de un contexto normativo que fomente la confianza de todos los intervinientes, facilite la planificación de los programas e introduzca mecanismos propios para el control de los fondos.