El pasado 20 de enero, Fide celebró la sesión “Inmunidades, ejecución de sentencias condenatorias de un Estado extranjero y responsabilidad patrimonial del Estado: sobre el significado y alcance de la STS 2669/2025”, en el marco del Foro de Arbitraje y Litigación Internacional.
Contamos en la sesión con las intervenciones de Paz Andrés Sáenz de Santa María, Catedrática de Derecho Internacional Público, Consejera Permanente del Consejo de Estado y miembro del Institut de Droit International; y de Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado y Presidente de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo. La sesión fue moderada por Carlos Espósito Massicci, Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad Autónoma de Madrid y Consejero Académico de Fide.
El propósito de la sesión fue comentar el caso Montasa, un asunto emblemático en España sobre responsabilidad patrimonial del Estado, inmunidad soberana y ejecución de sentencias contra Estados extranjeros. La primera intervención estuvo a cargo de Paz Andrés , quien dio un breve resumen del caso Montasa y comentó el dictamen emitido por el Consejo de Estado el 14 de julio de 2022 (el “Dictamen”). Ella fue la Consejera Ponente encargada de elaborar el Dictamen cuando llegó la reclamación al Consejo de Estado.
La ponente explicó que, en 1998, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Rota dictó sentencia condenando al Gobierno de los Estados Unidos al pago de 920.934 euros más intereses y costas a favor de Montajes e Instalaciones Industriales, S.A. (“Montasa”) por impago de obras en la Base Naval de Rota. La sentencia devino firme en marzo de 1999. Durante más de 20 años (1999-2021), Montasa intentó ejecutar la sentencia sin éxito, ya que el Gobierno estadounidense alegó sistemáticamente inmunidad de jurisdicción y de ejecución.
La ponente comentó que el 10 de junio de 2021, Montasa presentó reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración General del Estado por la pasividad del Ministerio de Asuntos Exteriores (el “Ministerio”) en colaborar eficazmente para lograr la ejecución de la sentencia. La ponente señaló que la Abogacía del Estado emitió un informe proponiendo desestimar la reclamación. Sus argumentos fueron: (i) extemporaneidad de la reclamación; (ii) el daño no era imputable al Ministerio sino a la voluntad del Gobierno de Estados Unidos de no ejecutar la sentencia; (iii) el Ministerio carecía de poderes para obligar a Estados Unidos a cumplir; (iv) la solicitante tenía el deber jurídico de soportar el daño reclamado por cuanto los Estados Unidos gozan de inmunidad de ejecución; y v) inexistencia de nexo causal entre los daños alegados y el funcionamiento del Ministerio. La propuesta de resolución fue también desestimatoria, basándose en: a) extemporaneidad de la reclamación; b) el daño sufrido por la reclamante no era antijurídico pues derivaba de la inejecución de una sentencia a resultas del principio de inmunidad de ejecución de los Estados; c) no cabía apreciar relación de causalidad entre el funcionamiento del Ministerio y los daños sufridos; d) el ejercicio de la protección diplomática es discrecional; y e) no hubo conducta omisiva por parte del ministerio pues había llevado a cabo diversas gestiones.
La ponente explicó que este asunto nos coloca ante una dimensión concreta y sensible del principio de inmunidad del Estado: las repercusiones negativas sobre los particulares cuando el Estado no está protegido por la inmunidad y resulta condenado, pero no asume su responsabilidad. El principio de inmunidad del Estado ha evolucionado de una concepción absoluta a una relativa. Aunque aún no está en vigor, la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados es una fuente relevante. España se adhirió el 21 de septiembre de 2011, pero todavía faltan ratificaciones para alcanzar el umbral necesario para su entrada en vigor.
La ponente indicó que, en España, las sentencias del Tribunal Constitucional 107/1992 y 18/1997 son fundamentales en esta materia, ya que han sentado bases sólidas sobre la inmunidad de jurisdicción y ejecución y su relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. El Tribunal Constitucional ha establecido que la inmunidad de ejecución en sentencias dictadas contra Estados extranjeros en España es relativa. Para determinar el carácter ejecutable de los bienes, se aplica el criterio de la finalidad o destino del bien. Los bienes de las misiones diplomáticas y consulares gozan de inmunidad absoluta. El juez tiene un deber de diligencia especial en la búsqueda de los bienes ejecutables y el Ministerio de asuntos exteriores tiene un papel de colaboración relevante. Cuando la ejecución no sea posible, el derecho puede satisfacerse a través de vías alternativas como la protección diplomática o la asunción por el Estado del foro.
La ponente añadió que, además de esta doctrina constitucional, existe jurisprudencia consolidada que se inclina por la inmunidad relativa y se cuenta también con la Ley Orgánica 16/2015, que recoge el mismo criterio.
La ponente explicó que el Dictamen -adoptado por unanimidad- consideró que debía estimarse la reclamación de responsabilidad patrimonial con base en los siguientes argumentos:
1. Objeto de la reclamación. El dictamen advierte de que Montasa fundó su solicitud en la pasividad del Ministerio a la hora de coadyuvar con el juzgado de Rota en la ejecución de la resolución judicial.
2. Plazo de prescripción. La reclamación fue presentada a tiempo. Se trata de una situación prolongada en el tiempo, generadora de daños si no continuados, al menos permanentes. En estos casos, el plazo de prescripción se inicia cuando dejan de producirse. No habiendo cesado la inactividad administrativa al momento de formularse la reclamación, la solicitud fue correctamente presentada. El Tribunal Supremo precisó posteriormente que se trataba de daños continuados, no permanentes.
3. El derecho a la ejecución forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 de la Constitución Española), aunque admite limitaciones derivadas de la inmunidad. El Dictamen invocó la STC 18/1997 y estableció que cobra especial importancia la colaboración del Ministerio. El órgano judicial debe recabar sin desmayo esta colaboración, que debe ser especialmente intensa.
4. Mecanismos disponibles para lograr la ejecución. La labor administrativa de hacer valer los derechos reconocidos en sentencias judiciales exige hacer uso de todos los mecanismos ordinarios de solución de conflictos disponibles. En el caso, entre estos medios estaba el posible recurso al Comité Permanente establecido en el Convenio entre España y Estados Unidos sobre cooperación para la defensa, de 1988.
5. Naturaleza de servicio público. La labor administrativa de hacer valer los derechos reconocidos en una sentencia judicial constituye un cometido esencial del Estado, incardinable en la noción de servicio público.
6. El Consejo de Estado comprobó que en el supuesto concreto concurrían los requisitos de responsabilidad patrimonial:
- Funcionamiento anormal del servicio público. Mientras el Juzgado de Rota desplegó una actividad intensísima para obtener la ejecución, la Administración General del Estado mostró pasividad. El Ministerio se limitó a dar traslado de solicitudes de información, informar sobre la inembargabilidad de ciertos bienes, y remitir notas verbales. Es relevante el dato de que en dos informes de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio se llamó la atención sobre el hecho de que la inacción podía generar responsabilidad.
- Existencia de daño. El daño consistió en la pérdida de oportunidad para Montasa de que se llevaran a cabo gestiones para intentar conseguir la ejecución de la sentencia.
- Hubo una relación de causalidad entre la inadecuada actividad administrativa y el daño producido.
- Cuantía indemnizatoria. El Consejo de Estado precisó que el perjuicio no se identifica con el importe reconocido en la sentencia, ya que el servicio público no asegura un resultado sino el despliegue de una actividad. El Dictamen fijó prudencialmente la indemnización en el 25% del principal reconocido en la sentencia, atendiendo a criterios similares a los utilizados en casos de pérdida de oportunidad por actuaciones inadecuadas de profesionales.
En resumen, la ponente sintetizó el alcance y significado del Dictamen en que: (i) la inmunidad de ejecución del Estado extranjero es relativa; (ii) corresponde al juez determinar qué bienes son susceptibles de ejecución; (iii) el Ministerio de asuntos exteriores tiene obligación de colaborar activamente para lograr la ejecución; (iv) la lesión indemnizable es la pérdida de oportunidad, no la inejecución de la sentencia; y (v) la pasividad del Ministerio genera el nexo causal. Un aspecto importante es que el Tribunal Supremo adoptó muchas de las consideraciones del Dictamen.
La ponente comentó que la responsabilidad patrimonial del Estado no es la vía ideal ni general para estos casos; solo resulta aplicable ante una patente inactividad como la acreditada en el caso Montasa. Dentro de las vías alternativas, la protección diplomática tiene un margen estrecho debido a sus requisitos. Por ello, el Consejo de Estado sugirió otra fórmula, consistente en promover una iniciativa legislativa por la cual el Estado asumiera, en concepto de resarcimiento (no de responsabilidad), el abono de una compensación a quienes se vean perjudicados por la inejecución de sentencias contra Estados extranjeros.
Por último, la ponente mencionó que en un comentario doctrinal del Dictamen, el profesor Sánchez Patrón opinó que el Dictamen del Consejo de Estado es implacable en el fondo e impecable en la forma. Ella destacó que lo que ha pretendido el Consejo de Estado es asegurar el equilibrio entre las exigencias derivadas del estatuto internacional del Estado y la protección del derecho a la tutela judicial efectiva del particular.
Acto seguido, el ponente Pablo Lucas tomó la palabra para explicar el contenido de la sentencia núm. 729/2025 (Roj: STS 2669/2025), de 9 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Supremo sobre el caso Montasa (la “Sentencia”).
El ponente explicó que la Sentencia fue dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. El recurso fue interpuesto por Montasa contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2022, que había desestimado la reclamación de responsabilidad patrimonial. La Sentencia fue dictada el 9 de junio de 2025 con ponencia de María Concepción García Vicario. El Tribunal Supremo coincidió sustancialmente con las apreciaciones del Dictamen y siguió la misma línea argumental.
Respecto a la prescripción, el ponente comentó que el Tribunal Supremo rechazó que la reclamación fuera extemporánea. El Tribunal consideró que la falta de diligencia del Ministerio no podía operar en perjuicio del particular. La valoración de los hechos y los criterios jurídicos aplicados por el Consejo de Estado fueron asumidos por el Tribunal Supremo. El ponente aclaró que la distinción entre daños permanentes y continuados no era relevante. Lo importante en este caso es que los daños seguían causándose.
El ponente mencionó que el Tribunal Supremo también coincidió con la doctrina de la inmunidad relativa de ejecución, que no impide que el Ministerio deba colaborar activamente para facilitar la ejecución de la sentencia. El artículo 118 de la Constitución Española constituye fundamento suficiente para esta obligación de colaboración. El Tribunal Supremo consideró que limitarse a dar traslado de notas verbales no constituye colaboración suficiente. Además, el Tribunal Supremo constató que el servicio público no se desarrolló con la intensidad y continuidad requeridas.
El ponente señaló que el Tribunal Supremo precisó que la responsabilidad patrimonial no deriva del importe adeudado en la Sentencia sino de la pérdida de oportunidad de que se llevaran a cabo las gestiones conducentes para garantizar la ejecución. Al igual que en casos de responsabilidad sanitaria por falta de tratamiento adecuado, es la omisión de esa actividad lo que genera el daño indemnizable.
No obstante, el ponente comentó las separaciones que la Sentencia sí tuvo respecto del Dictamen:
- Calificación de los daños. Mientras el Consejo de Estado calificó los daños como permanentes, el Tribunal Supremo precisó que se trataba de daños continuados.
- Cuantía indemnizatoria. El Consejo de Estado había fijado prudencialmente la indemnización en el 25% del principal. Sin embargo, el Tribunal Supremo fijó la indemnización en 100.000 euros, asimilando el daño a un concepto similar al daño moral.
Asimismo, el ponente destacó que la Sentencia es una sentencia “judicial”, en el sentido de que se pronuncia sobre hechos claros y bien documentados. Del expediente administrativo y las pruebas aportadas se desprendía que el Juzgado de Rota había desplegado una actividad intensísima durante más de 20 años para obtener la ejecución, mientras que el Ministerio mostró una evidente pasividad. Los propios hechos conducían necesariamente a la estimación de la pretensión.
El ponente agregó que los informes de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio ya habían advertido expresamente sobre el riesgo de responsabilidad patrimonial.
Estos tres elementos —la claridad de los hechos, el Dictamen y los informes de Asesoría Jurídica— confluyeron para que el Tribunal Supremo no pudiera dictar otra resolución. El fundamento nuclear de la Sentencia radica en que el derecho a la ejecución de las sentencias forma parte esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por último, el ponente subrayó la obligación de eficacia y sometimiento a la ley que vincula a los órganos de la Administración.
Al finalizar la sesión, se plantearon las siguientes cuestiones:
- Qué tanto se le podía pedir al Ministerio cuando fue Estados Unidos el que no quiso reconocer la Sentencia.
- La configuración de la discrecionalidad del Estado en política exterior.
- Si es mejor adoptar el resarcimiento al perjudicado que la responsabilidad patrimonial del Estado para este tipo de casos.
- Si en efecto el Juzgado de Rota tenía jurisdicción sobre el gobierno de Estados Unidos.
- La obligación que podía tener el gobierno de España de buscar bienes ejecutables de Estanos Unidos.
- La correcta dirección de la Sentencia de avanzar el derecho a la ejecución y los deberes del gobierno de apoyar a los particulares.
Resumen elaborado para Fide por Bruno Grajales Ibarra, Asociado de Arias SLP.
