El pasado 26 de abril Fide celebró una sesión por teams para abordar cómo afecta la complejidad de las normas a la economía y a la competencia en España en la que intervinieron como ponentes Cani Fernández Vicién, Presidenta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y Juan S. Mora-Sanguinetti, Economista Titulado del Banco de España, Vicepresidente de ENATIC y Miembro del Consejo Académico de Fide (*). Moderó la sesión Manuel Conthe Gutiérrez, Árbitro independiente y Miembro del Consejo Académico de Fide.

Se inició la sesión con la presentación por parte de Juan S. Mora-Sanguinetti de un reciente estudio elaborado por este y por Juan de Lucio y que analiza las normas con rango de ley (8.171 en total) de las Comunidades Autónomas españolas. Existen diferencias importantes entre las distintas regiones, tanto en cuanto a su complejidad lingüística, relacional o en su volumen. La investigación ha puesto de manifiesto que esas características son relevantes y tienen impactos en la eficiencia de la economía española y del sistema judicial. A continuación recogemos las conclusiones más relevantes que se han alcanzado en el estudio y que fueron comentadas por Mora-Sanguinetti en su intervención.

La regulación es necesaria para el desarrollo económico, en tanto que puede mitigar los denominados “fallos de mercado” y reducir los costes de transacción entre los agentes económicos. Sin embargo, si no está bien diseñada, podría provocar el efecto contrario.

Uno de los motivos por los cuales la regulación podría resultar ineficaz es que sea excesivamente “compleja”. La “complejidad” es un concepto o problema “formal” y no de “contenido” de las normas. Tiene que ver concretamente con la cantidad de normas que se aprueban, con la estructura de red que conforman esas normas y con la ambigüedad con la que se redactan.

En la sesión se repasaron algunos resultados cuantitativos de esas tres dimensiones o facetas de la “complejidad”

• En primer lugar, en cuanto al volumen o cantidad de normas aprobadas, cabe recordar que en España se han publicado 386.850 normas en el período 1979-2020. Además, el ritmo de aprobación se ha cuadruplicado desde 1978 (en 2020 se publicaron 12250 nuevas normas). En ese conjunto, en ese año 2020, el peso de la regulación autonómica superaba el 75% y el de la Administración central se situaba alrededor del 15%. Si se analiza el nivel de la normativa autonómica en exclusiva para el período 1983-2018, se puede observar que el peso (%) de cada Comunidad Autónoma sobre el total regional difiere: Cataluña aprobó el 12% del total, frente a Andalucía o Castilla y León que aprobaron el 8% cada una o Extremadura, que aprobó el 5%.
• En segundo lugar, en cuanto a la complejidad relacional (o de la “estructura” que conforman las normas entre ellas) cabe señalar que, en media, las normas autonómicas realizan 11 enlaces a otras normas. Sin embargo, hay una cierta diversidad entre los marcos normativos de las distintas autonomías: las normas aragonesas hacen, en media, 18 referencias a otras normas. Sin embargo, las de Navarra solamente 3.
• Finalmente, en tercer lugar, en cuanto a la complejidad lingüística, los indicadores de legibilidad utilizados apuntan a que la normativa autonómica es, en general, difícil de leer.

La “complejidad” de la regulación parece tener, efectivamente, impactos económicos. Un mayor volumen de regulación parece relacionarse negativamente con el volumen total de empresas en España. En concreto, un incremento del 1% en el volumen de regulación se relaciona con 0,05% menos empresas.

Junto a ello, la regulación “esperada” se relaciona negativamente con la capitalización de las empresas nuevas (las “entrantes”). Más específicamente, un incremento del 1 % en el volumen de regulación se relaciona con una reducción de entre 1,4 y 1,8% en el capital de las entrantes.

Por otro lado, la complejidad relacional y lingüística tienen impactos negativos en la productividad y en la eficacia del sistema judicial. Concretamente, un incremento en el 1% en la legibilidad se relaciona con un incremento del 0’07% en la productividad por hora trabajada. Finalmente, la complejidad de la regulación también parece importar para el buen funcionamiento de la justicia. Una reducción en el 1% en el número de enlaces se relaciona con una reducción del 0’02% en la congestión judicial.

Esta información puede ser ampliada en las siguientes referencias:

• De Lucio, J. y J. S. Mora-Sanguinetti (2021). “New dimensions of regulatory complexity and their economic cost. An analysis using text mining“. Working Papers 2107, Banco de España.
• Mora-Sanguinetti, J. S. y R. Pérez-Valls (2021). “How does regulatory complexity affect business demography? Evidence from Spain”. European Journal of Law & Economics. 51, 203–242

(*)Su participación fue a título personal.

Tras la exposición de D. Juan Mora-Sanguinetti, intervino la presidenta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Cani Fernández, como discussant del estudio presentado.

La presidenta destacó en su intervención que la calidad lingüística de las normas afecta a dos principios básicos: la transparencia y la no discriminación. Por ello, incidió en que mejorar la calidad lingüística debe ser un objetivo de todas aquellas instituciones con responsabilidades en esta cuestión, como es el caso de la CNMC. En este sentido, la presidenta trajo a colación la actuación prevista en el recién aprobado Plan de Actuaciones para la mejora interpretativa de las Circulares normativas que aprueba la CNMC y que se caracterizan por su elevado grado de complejidad y tecnicismo.

Entrando en aquellos aspectos más interesantes del estudio, la presidenta de la CNMC resaltó el hecho de que este estudio aborde la complejidad lingüística desde una aproximación económica, ya que hasta este momento se habían producido análisis únicamente desde el punto de vista del derecho del ciudadano y no se había analizado el impacto que esta cuestión tiene en la actividad económica y en la productividad de los factores.

Asimismo, la presidenta destacó también la importancia y valor de la base de datos que se ha construido con normas jurídicas en distintas jurisdicciones, pero con competencias similares, así como la creación de indicadores de complejidad al transformar en términos numéricos aspectos del lenguaje más subjetivos.

Por otro lado, sobre los resultados alcanzados en el estudio, la presidenta de la CNMC quiso enfatizar los siguientes:

• En principio, cuanto mayor sea el número de normas menor debería ser la conexión con otras normas. No obstante, está el caso de Andalucía en donde tiene muchas normas y, además, presenta un elevado grado de interconexión entre las mismas.
• Otro punto destacado fue el hecho de que una mayor interconexión regulatoria pueda implicar que la actividad jurisdiccional sea más difícil o más lenta y esto, al final, acabe afectando a la actividad económica.
• Por último, que todos presenten índices de lectura muy similares, podría indicar que no se está midiendo bien esa característica, que parece de las más subjetivas. Por ejemplo, el ámbito de las competencias complejas que tienen las CCAA (seguridad, medioambiente, educación, tributos), puede conllevar el uso de palabras más técnicas, pero no necesariamente indica que estén siendo mal empleadas.

Finalmente, la presidenta enunció una serie de comentarios y preguntas para abrir el debate y también para contribuir a nuevas líneas de estudio. En este sentido, se destaca lo siguiente:

• Preguntó si cabría la posibilidad de usar otras medidas de complejidad lectora. Es decir, no únicamente teniendo en cuenta el número de palabras “raras”, sino también obtener una medición de aquellas expresiones que se recomienda evitar según el Consejo de Modernización del lenguaje jurídico (uso del gerundio, estructuras pasivas, formas arcaicas del subjuntivo…).
• Propuso también la posibilidad de que se incluyera un indicador sobre el número de sentencias afectas a una norma puesto que podría ser también una medida de la complejidad de las normas. Esto se podría llevar a cabo puesto que las sentencias incluyen referencias a normas y, en consecuencia, podrían combinarse ambas bases de datos.
• Asimismo, y dada la relevancia de la claridad del lenguaje en el ámbito de la competencia, sería de interés conocer cómo la claridad puede afectar a la competencia efectiva. Recordó que el rol del consumidor para ejercer sus derechos es crucial para que la competencia funcione.
• La última cuestión abordada por la presidenta antes del inicio del debate fue cómo se podría analizar la calidad lingüística en las licitaciones, puesto que el lenguaje y la redacción jurídica de las propias licitaciones públicas puede suponer una barrera de entrada a ciertas empresas que dispongan de una menor capacidad de acceso al asesoramiento jurídico pertinente.