El pasado 23 de septiembre, FIDE ha desarrollado una nueva mesa para el debate jurídico y económico sobre la figura del reglamento de cánones ferroviarios. Un tema de la máxima actualidad y de enorme interés para uno de los últimos sectores económicos en alcanzar la liberalización.
Los cánones ferroviarios son los cánones que las empresas ferroviarias (EF) deben pagar a ADIF, el gestor de la red ferroviaria, por el uso de la infraestructura ferroviaria. Los cánones ferroviarios juegan un papel esencial en la promoción del transporte ferroviario, que se sitúa en el centro de los esfuerzos de descarbonización del sistema de transporte de la UE.
Mesa Jurídica
La MESA JURÍDICA ha estado participada por Antonio Díaz de Liaño, Director de Asesoría Jurídica y Cumplimiento en Iryo, Juan Manuel Miguélez, director de consultivo en la Secretaría General de Renfe, Patricia Miranda, Directora de Asesoría jurídica y Regulación y Responsable de Cumplimiento de Ouigo, y Ernesto García-Trevijano, fundador de GTA Villamagna y Letrado del Consejo de Estado en excedencia. La moderación ha estado a cargo de Ana Sabiote, socia del Departamento de Derecho Regulatorio, Administrativo y Competencia en KPMG Abogados, y con amplia experiencia en este sector.
De este debate se pueden destacar las siguientes conclusiones:
1. Actualmente está en tramitación el proyecto de reglamento de cánones para 2025.
Es el segundo proyecto después de la reforma introducida en el año 2022 que modificó la naturaleza de los cánones y el procedimiento de aprobación.
Sin embargo, es incontrovertido que es el primer proyecto que supone un cambio de paradigma. Así lo entendía el Consejo de Estado en el Dictamen 642/2024 sobre el proyecto de reglamento 2024.
Por tanto, estamos ahora realmente ante un nuevo instrumento, que materializa por primera vez los cambios introducidos en la LSF por la Ley 26/2022. Estos cambios vinieron motivados por varios requerimientos de infracción de la Comisión Europea frente al Reino de España, y traen causa, en última instancia, de la Directiva 2012/34.
2. En estos momentos, el proyecto de reglamento se encuentra pendiente de dictamen por parte del Consejo de Estado. Hasta llegar ahí, ha habido:
a) Propuesta trasladada a los operadores en diciembre de 2024, para alegaciones.
b) Remisión a la CNMC el 22 de abril de 2025.
c) Informe de la CNMC de 21 de mayo de 2025.
d) Remisión al Consejo de Estado el 10 de julio de 2025.
Una vez se emita dictamen, el proyecto debería ajustarse en consecuencia y publicarse para su entrada en vigor el primer día del mes siguiente a su publicación en el BOE.
Si se tiene en cuenta el precedente de 2024, desde que se aprobó el dictamen del Consejo de Estado en julio de 2024 hasta que se publicó el reglamento 2024 en octubre de ese año, pasaron tres meses. El reglamento entró en vigor en noviembre de 2024.
La proyección de estos tiempos al actual proyecto de reglamento de 2025 puede suponer que, una vez se emita dictamen por el Consejo de Estado sea este mes o el próximo, ADIF podría publicar este reglamento una vez finalizado el horario de servicio.
Mientras tanto los operadores siguen abonando los cánones según reglamento de 2024. De acuerdo con el informe de la CNMC sobre el proyecto de reglamento 2025, estos cánones se ajustan a una proyección de costes para 2024 y no para 2025.
Este contexto, en el que el reglamento de cánones para un determinado horario de servicio no se publica con carácter previo a la solicitud de capacidad para ese horario de servicio, genera una situación anómala que provoca el título y el interés de esta jornada sobre retroactividad del reglamento de cánones: ¿qué hacer cuando una disposición general no se aprueba en el plazo previsto en la legislación europea y nacional? ¿qué mecanismos jurídicos hay en este caso para conseguir la finalidad pretendida en la norma?
3. Efectivamente, la Comisión Europea ha iniciado varios procedimientos de infracción contra el Reino de España por considerar que España debía ajustar su ordenamiento para dar flexibilidad y autonomía al Administrador de infraestructuras en la aprobación de los cánones, y esto motivó la reforma de la Ley del Sector Ferroviario por Ley 26/2022.
Para compatibilizar los condicionantes de derecho nacional y comunitario, la reforma optó por la figura de las prestaciones patrimoniales públicas de naturaleza no tributaria, que se caracterizan por una atenuación de la reserva de ley, que sigue existiendo.
La determinación de estas prestaciones patrimoniales se ha remitido a un reglamento, otorgando potestad reglamentaria a una entidad pública empresarial.
Esta atribución de potestad reglamentaria al Consejo de Administración de una entidad pública empresarial, con personificación jurídico-pública, pero que desarrolla actividades sometidas a derecho privado y, a diferencia del Gobierno, no está sometida a control político directo, es un caso excepcional.
4. De acuerdo con esta reforma, el Administrador de Infraestructuras tenía que aprobar el reglamento de cánones para su aplicación anual en cada horario de servicio.
El retraso del Administrador en esta aprobación es contrario a derecho. En palabras del informe de la CNMC sobre el proyecto de reglamento, y también del Consejo de Estado en el dictamen 642/2024, el desfase entre horario de servicio al que se aplica el reglamento y la aprobación de este reglamento debe solventarse.
5. Entre los remedios para paliar esta anómala situación, puede plantearse la retroactividad del reglamento u otros mecanismos de compensación, según la CNMC.
En primer lugar, bastaría con que una disposición adicional del Reglamento previera lo que la Ley ya recoge: que el reglamento se aplica al horario de servicio, a todo él, para el que se proyectó y cuyos costes se tuvieron en cuenta.
En segundo lugar, para la retroactividad, el artículo 9.3 de la Constitución no debería ser un límite. La retroactividad está vetada radicalmente sólo para las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.
En cualquier caso, se reúnen los requisitos de la doctrina constitucional para esa retroactividad.
En tercer lugar, existirían otros mecanismos con efecto equivalente a la retroactividad. Puede pensarse en la figura de la devolución de ingresos indebidos, en una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Administrador, o simplemente en el recurso contra el Reglamento y sus liquidaciones del que conocería el propio regulador, la CNMC.
Las competencias del regulador para supervisar y revisar los cánones quedan claramente establecidas en la normativa comunitaria y han sido reiterada y recientemente respaldadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La revisión que pueda hacer la CNMC tendrá efectos ex tunc.
6. No parece admisible jurídicamente que el Administrador que ha dado lugar al retraso y es responsable del mismo se beneficie de ese retraso disponiendo de los plazos del procedimiento para su aprobación mientras sigue aplicando unos cánones contrarios a derecho, y más altos.
La aplicación del Reglamento a todo el horario de servicio evitaría reclamaciones posteriores que sólo darían lugar a mayor inseguridad jurídica, debilitarían los efectos de la liberalización y la competencia, y generarían intereses en detrimento del erario público.
7. Corresponde ahora al Consejo de Estado informar sobre el proyecto de reglamento, y expresamente sobre la cuestión de su vigencia, que ha sido suscitada tanto por la CNMC como por los operadores.
8. Por último, aunque no es en rigor el tema que nos ocupa, tiene que ver con este debate el régimen de impugnación de las liquidaciones de cánones, tradicionalmente objeto de controversia, aun cuando tenían la incontestable naturaleza de tasas, sin que sea razonable cuestionar las competencias que tiene el regulador, que son claves para el buen orden del sistema de tarificación.
Mesa Económica
En la MESA ECONÓMICA, bajo la moderación de Juan Delgado, Director de GAMES Economics y Consejero Académico de Fide, intervinieron Ramón Azuara, director de coordinación en la DG de Negocios y Operaciones de Renfe, Guillermo Castrillo, Director de Estrategia y Sostenibilidad de Iryo, Patricia Cordovilla, Directora de transportes y del sector postal en la CNMC y Fernando Vizoso, Socio Director del Área de Infraestructuras y Transporte de KPMG
Recogemos a continuación los principales aspectos abordados:
La determinación de los cánones persigue promover el transporte sostenible de una manera eficiente, optimizando el uso de la capacidad de la red y fomentando la competencia, tanto entre operadores ferroviarios como entre los distintos modos de transporte. Los cánones deben también garantizar la recuperación de los costes de operación y mantenimiento del gestor de la red.
Los cánones suponen el principal coste operativo de las EF, por lo que la determinación de los mismos y su predictibilidad suponen una variable crucial en las decisiones estratégicas de las EF.
Los cánones ferroviarios se componen principalmente de dos partes: el canon propiamente dicho, que debe reflejar los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, y un recargo, que solo puede añadirse “cuando el mercado pueda aceptarlo”, para recuperar otros costes del gestor de la red.
La Comunicación de la CNMC sobre la supervisión de los cánones de las líneas ferroviarias (COMUNICACION/DTSP/005/22), de 12 marzo de 2024, establece los principios y criterios que marcarán la actuación de la CNMC como autoridad competente para supervisar los cánones.
La Comunicación supone un avance importante en el proceso de determinación de los cánones de forma objetiva, transparente, equitativa y acorde con los objetivos determinados por la normativa comunitaria.
Sin embargo, tal y como se discutió en la mesa redonda sobre aspectos económicos de los cánones ferroviarios celebrada en FIDE el 22 de septiembre de 2025, más allá de los necesarios ajustes metodológicos, persisten varios obstáculos que ponen en riesgo los objetivos del proceso de liberalización y descarbonización del sector del transporte.
La ambición de las políticas de cambio climático debería apalancarse en la política de transportes
A pesar de los avances metodológicos, persiste una laguna importante: España no dispone de objetivos concretos de cuota modal para el transporte ferroviario (es decir, objetivos sobre el porcentaje de pasajeros que utilizan el transporte ferroviario).
Existe una desconexión entre las políticas de cambio climático (y, en particular, la senda de descarbonización establecida en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima – PNIEC) y la política de transportes. Incluso, dentro del sector de transporte, las políticas públicas aplicadas a los distintos modos de transporte no son coherentes y no garantizan una senda óptima de descarbonización.
Esto provoca que los cánones no se orienten estratégicamente hacia una política de movilidad que favorezca al ferrocarril frente al transporte por carretera o aéreo. Otros países europeos definen metas de trasvase modal acordes a sus estrategias de sostenibilidad y climáticas, y utilizan los cánones como palanca. La falta de referencia nacional en España dificulta alinear los cánones con el resto de políticas de transporte y desdibuja su potencial como herramienta de descarbonización.
Transparencia, visibilidad y estabilidad regulatoria
La falta de transparencia y visibilidad del proceso de fijación de los cánones , sumada a la ausencia de garantías sobre su estabilidad en el tiempo, constituye un obstáculo para atraer inversión hacia el sector.
El marco actual crea incertidumbre regulatoria para los inversores, que necesitan visibilidad sobre las tarifas que condicionarán los retornos a medio y largo plazo. La propia normativa europea insiste en que los cánones deben definirse con la antelación suficiente, de modo que los operadores los conozcan antes de solicitar capacidad en los horarios de servicio.
La planificación de las inversiones y la definición de los modelos de negocio requieren horizontes temporales largos, tanto para la toma de decisiones sobre la capacidad y el material rodante necesarios como para la adopción de decisiones estratégicas sobre precios y servicios. El desconocimiento de cómo se comportarán los cánones mina esa previsibilidad. La necesidad de que exista una previsión a cinco años en la evolución de los cánones, recogida dentro del programa de actividad de ADIF, es clave para planificar las inversiones, ajustar los modelos de negocio y maximizar la confianza inversora.
A día de hoy, los cánones del año 2025 no han sido aprobados todavía y se desconoce el período de vigencia de los mismos. Esto no solo puede suponer un coste financiero sustancial para las EF, sino que introduce una elevada incertidumbre regulatoria en el sector que impide la adopción de decisiones estratégicas óptimas sobre entrada en nuevas rutas, capacidad y precios que contribuyan al proceso de descarbonización de la economía española
Falta de incentivos a la eficiencia de ADIF
Actualmente no existe ningún mecanismo ni incentivo que obligue a ADIF a reducir sus costes operativos y a trasladar esos posibles ahorros a los cánones que pagan los operadores. El sistema vigente no genera presiones competitivas internas ni externas que impulsen al gestor de infraestructuras a optimizar la operación de la red y reducir los costes.
En Francia, por ejemplo, los convenios entre el Estado y el administrador de infraestructuras ferroviarias incluyen expresamente objetivos de eficiencia y de reducción de costes. Esta previsión contractual busca no solo garantizar la sostenibilidad financiera de la infraestructura, sino también asegurar que los operadores perciban una traslación efectiva de las mejoras de gestión en los precios que pagan por acceder a la red.
Los incentivos a la eficiencia podrían lograrse mediante la incorporación de indicadores claros en el convenio de ADIF con la Administración General del Estado, que midan productividad, control de costes y retorno de eficiencia hacia los operadores.
Conclusión
Los cánones ferroviarios en España están en un proceso de transformación que combina avances metodológicos relevantes con desafíos estructurales. Se han hecho progresos al eliminar criterios distorsionadores, introducir recargos que fomentan un uso más eficiente de la capacidad y alinear el sistema con los requisitos europeos mediante, por ejemplo, los tests de eficiencia y mercado.
Sin embargo, persisten problemas importantes que ponen en riesgo la transformación del sector de transporte: la ausencia de un objetivo de cuota modal con la financiación necesaria para alcanzarlo, que oriente los cánones hacia los objetivos de las políticas de cambio climático, la falta de transparencia y predictibilidad de los cánones, y la necesidad de definir un esquema de incentivos para la eficiencia de ADIF.
Solo así podrá consolidarse un sistema tarifario eficiente, competitivo y coherente con los objetivos de optimización del uso de la red y de sostenibilidad del transporte en Europa.
Este resumen ha sido elaborado a partir de las aportaciones e intervenciones de todos los participantes en dicha sesión que, si bien lógicamente no representan la opinión unánime de todos, sí reflejan las cuestiones en las que se ha centrado el debate entre especialistas en las materias abordadas.
