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Estado y Mercado en el Sistema Financiero

"Una visión pragmática de lo público y lo privado no consiste en preguntarse si debe haber más o menos Mercado o más o menos Estado, sino en dejar al Mercado y al Estado aquello que saben hacer mejor."

La decisión más importante a la hora de reformar cualquier sector económico es determinar el papel que debe jugar el Estado y el Mercado. Es fundamental acertar en lo que debe dejarse a la libre decisión de los individuos y cuáles deben ser las intervenciones del Estado.

La historia de la regulación económica desde que acabó la Segunda Guerra Mundial puede explicarse también desde este punto de vista. “Todo el Mercado que sea posible, tanto Estado como sea necesario” ha sido la guía que ha inspirado la mayoría de los cambios regulatorios que se han producido a lo largo de estas décadas.

Los cambios en la asignación de roles al Estado y al Mercado durante ese periodo han tenido efectos muy positivos. El primero y más importante de estos cambios fue la liberalización del comercio internacional guiada por el GATT, hoy convertido en la WTO. Pero la lista de cambios regulatorios es muy extensa: las privatizaciones de empresas públicas, las liberalizaciones de los sectores regulados o monopolizados como las telecomunicaciones o las distintas formas de transporte, los mercados de trabajo,  la reducción de barreras para la creación del mercado interior en la Unión Europea, etc. Sin olvidar el gran cambio producido a finales del siglo XX en la mayoría de los países comunistas con la introducción de mecanismos de mercado en la producción de bienes y servicios.

Estos cambios se explican porque la herencia de la primera mitad del siglo XX fue verdaderamente nefasta desde el punto de vista de la regulación económica. Tanto la izquierda, con la tentación de la economía planificada, como la derecha de los países totalitarios, fueron implantando sistemas en los que el Estado tenía un papel preponderante en el funcionamiento de la economía. Un papel injustificado, innecesario y que causó daños graves al bienestar de todos.

Y, ¿qué podemos decir del sector financiero? Para entender la evolución de la regulación del sector financiero es fundamental distinguir las dos partes del sistema financiero. Por un lado están las entidades de depósitos (bancos, cajas y similares) y por otro, el resto del sistema financiero ( bolsas , fondos de inversión, hedge funds, capital riesgo, derivados, etcétera) . Esta distinción es importante porque la evolución de las regulaciones del sector financiero ha tenido dos desarrollos totalmente opuestos.

 En el sistema financiero se ha producido un cambio regulatorio en el sentido de dejar a consumidores, usuarios y empresas decidir libremente y dejar al Estado intervenir solamente en aquellas áreas en las que su papel es absolutamente necesario, como la protección de los consumidores e inversores, las políticas de defensa de la competencia, la exigencia de transparencia y auditorías, etc.

 Pero esta evolución, similar a la experimentada en otros sectores económicos, se ha producido en lo que es ya la mayoría del sistema financiero pero no en las entidades de depósitos. Hoy el sistema financiero no bancario funciona fundamentalmente bajo la disciplina de mercado y solamente con intervenciones justificadas del Estado.

 Y ¿qué ha pasado con la otra parte del sistema financiero, esto es, con el sistema bancario? ¿Cómo ha evolucionado la regulación bancaria? Pues, curiosamente, ha ido en sentido contrario, en el sentido de aumentar el papel del Estado por diversas y numerosas vías.

Es posible que este fuerte intervencionismo en las actividades bancarias explique que la parte del sistema financiero que funciona con arreglo a la economía de mercado haya ido ampliándose cada vez más y la actividad financiera de los bancos haya ido retrocediendo en las últimas décadas. Esto ha sucedido en casi todos los países, aunque es verdad que el avance ha sido diferente en Estados Unidos y en Europa. En Estados Unidos el 85% de los activos financieros ya se generan por el mercado y tan solo un 15% por la banca. Si se mide la importancia de los pasivos bancarios en los balances de las empresas no financieras se puede ver que en Europa continúan siendo todavía un 30 % del pasivo total mientras que en Estados Unidos son ya solo el 8 %.

     Se puede decir que, en este momento, una vez que los países comunistas han introducido competencia en la producción de bienes y servicios, el sector bancario es el sector más intervenido y protegido de todos los sectores económicos en cualquier país del mundo.

Esto no es percibido por la mayoría de la población que piensa que, dado que los bancos son privados, supone que funcionan con arreglo a la economía de mercado. Pero no es así.  Es verdad que hoy, en la mayoría de los países, la propiedad de los bancos es privada pero el sistema bancario es un sistema fundamentalmente penetrado por el intervencionismo y el proteccionismo del Estado.

En el libro “Adiós a los Bancos” explico extensamente la lista de protecciones, privilegios y ayudas del Estado que impiden la competencia en los servicios de pagos y financieros  pero lo más interesante es que, justamente ahora, parece que va a cambiar en todo el mundo la regulación del sistema bancario, en el sentido de reasignar los roles del Estado y el Mercado.

Este cambio se está produciendo ya en el terreno de las ideas. El debate que se ha abierto gracias a las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías de prestación de servicios de pagos está poniendo en cuestión radicalmente el sistema monetario y bancario actual.

Estamos en medio de un Big Bang de ideas, propuestas y alternativas al sistema monetario y bancario actual que vienen por diversas vías. Por un lado, del mundo de las cryptomonedas y por otro, de las propias autoridades económicas, con la propuesta del dinero público digital o CBDC (Central Bank Digital Currency).

El sistema monetario y bancario actual

Los interesados en los roles del Estado y del Mercado en el funcionamiento de un sector económico, pueden darse un festín si dedican algún tiempo a analizar cómo está funcionando actualmente el dinero y el sistema de pagos en nuestras economías.

La justificación de la intervención excesiva del Estado es la fragilidad del dinero bancario. En efecto, la creciente acumulación de regulaciones contra el mercado se explica porque la mayoría del dinero que utilizamos ahora, los depósitos bancarios, no son en realidad dinero sino “promesas” de reembolsar dinero. Son activos financieros con riesgo y para evitar sus problemas es necesaria la intervención del Estado.

La banca utiliza el dinero depositado para prestarlo o invertirlo, y la diferencia entre los tipos de interés de esas inversiones y los de los depósitos es (o mejor, era) su fuente fundamental de ingresos. Las retiradas de efectivo tienen una cierta regularidad y eso permite que los bancos puedan responder a las demandas de los depositantes sin mayores complicaciones. Pero el problema surge, no solo cuando la banca es insolvente, sino mucho antes, cuando no es capaz de convertir rápidamente en dinero las inversiones que ha hecho o los préstamos que ha concedido.

Al principio el resultado normal de esta fragilidad financiera era una característica del sector bancario: las continuas bancarrotas y los colapsos en los pagos. Pero dados los perjuicios que esto producía en las economías, los Estados buscaron fórmulas para evitar o reducir las crisis bancarias a través del aumento de protecciones y privilegios a la banca y de exigirles unos requerimientos que limitarían la asunción de riesgos.

En el siglo XIX, cuando la forma normal del dinero-papel eran los billetes de bancos privados, aumentó la frecuencia con la que los bancos originaban colapsos en el flujo del dinero por no atender las promesas de sus billetes, y entonces surgió el primer gran debate sobre la necesidad de cambiar este sistema.

Y se produjeron dos cambios fundamentales. Por un lado, se introdujo una de las protecciones estatales más importantes, la de utilizar los bancos centrales para prestar a los bancos privados cuando tuvieran problemas. Se hizo por medio de un mecanismo que se denominó “préstamos de última instancia” (“lender of last resort” ) defendido por Bagehot, el editor de The Economist.

El otro cambio fue en el sentido contrario, el de fortalecer el dinero público y seguro. La reforma consistió en dificultar e incluso prohibir que los bancos privados emitieran billetes. Y esta fue la última vez en la que se avanzó en la reforma del dinero, no por la vía de proteger el dinero frágil bancario, sino por la de utilizar el dinero público que, por ello, no necesita protecciones.  Hoy, prácticamente en todos los países del mundo, los billetes son emitidos por el banco central y no por los bancos privados y, evidentemente, los billetes del banco central nunca colapsan, especialmente cuando los sistemas monetarios son ya  un sistema totalmente “fiat“ .        

No obstante, a partir de aquel momento y hasta la fecha, todos los cambios en el sistema monetario bancario han ido en el sentido de aumentar las protecciones y privilegios del Estado a los bancos, así como incrementar el intervencionismo del Estado en sus decisiones económicas, fundamentalmente, en la de asunción de riesgos.

Un ejemplo de estos cambios regulatorios fue la creación de los seguros de depósitos por parte de Roosevelt que ha sido una de las intervenciones que más han impedido que funcionara la disciplina del mercado.

Esta reacción de aumentar los privilegios de los bancos así como el masivo intervencionismo estatal para intentar corregir  los problemas de inestabilidad creados por el dinero bancario se ha mantenido hasta nuestros días. Incluso durante la reciente pandemia, para evitar que se produjeran crisis bancarias, se aumentaron las protecciones a las entidades de depósitos.

Interesa también observar la reacción ante la gran crisis bancaria de Lehman Brothers. Entonces hubo una unanimidad en el diagnóstico del origen de la crisis, todo el mundo repitió que “el mercado había fallado”. Y este diagnóstico fue defendido no solo por los sospechosos habituales de la izquierda sino por liberal- conservadores, como Alan Greenspan, que predicaron que, en el caso de los bancos, era necesario aumentar la protección del Estado, así como su intervencionismo en las decisiones empresariales de asunción de riesgos.

Este erróneo diagnóstico dio lugar no solo al aumento en el volumen de los depósitos asegurados (en Estados Unidos pasó de 100.000 $ a 250.000 $) sino también al trabajo inmenso del Consejo  de Estabilidad Financiera (FSB) que aprobó el cambio regulatorio que recibió el nombre de Basilea III y que se incorporó a las distintas legislaciones nacionales como la ley Dodd-Frank de Estados Unidos o la Directiva de Capital de la Unión Europea.

Ningún sector económico tiene una regulación parecida. El desarrollo normativo de Basilea III en Estados Unidos y en Europa ocupa alrededor de dos millones de palabras. Si lo comparamos con la extensión de la Biblia, significa que, si un banquero quisiera conocer lo que debe cumplir, debería leerse aproximadamente tres Biblias. Pero no es una intervención singular solamente por su volumen sino por su contenido, ya que la regulación prudencial vigente es un ejemplo de la pretensión de que los reguladores saben mejor que los empresarios (en este caso los directivos bancarios) cómo deben manejar sus riesgos.

El Big Bang del Dinero Digital

Esta actitud general de complacencia con la regulación intervencionista del dinero y las actividades bancarias se ha mantenido hasta hace poco. Es verdad que a partir de 2013 empezaron a resurgir las viejas ideas de los economistas contrarios al mantenimiento de la banca fraccional pero estas visiones críticas con el sistema actual se mantuvieron en un círculo muy limitado de economistas.

Y no han sido los reguladores ni los bancos centrales los que empezaron a pensar en cambiar el sistema monetario y bancario. Como ha sucedido en la liberalización de otras actividades, fueron las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías de hacer las cosas de forma diferente y de mejorar los servicios proporcionados a los ciudadanos las que han obligado a los reguladores y los bancos centrales a plantearse ahora cambios en el sistema actual.

En estos años han ido emergiendo muchas iniciativas concretas de cambio. Por un lado, están las propuestas de las autodenominadas “criptomonedas” que predican un cambio radical y que consideran que el Estado es absolutamente innecesario. Por otro lado, la mayoría de los bancos centrales del mundo están trabajando en la introducción de un dinero digital público que sería accesible a todos los ciudadanos y empresas.

El debate actual sobre el dinero digital ha llevado a distinguir claramente entre el dinero y los servicios de pagos. Y esta distinción es clave para conseguir que estos servicios se puedan prestar por empresas privadas distintas de los bancos. Se están empezando a ver las ventajas de que el dinero sea público (como ya sucede con el dinero físico, los billetes) y no sea emitido privadamente como sucede ahora. Se está descubriendo que utilizar como medios de pago un dinero público -como pueden ser las CBDC o las stablecoins respaldadas por dinero público – podría servir para aumentar la competencia en los servicios privados de pagos.

Sería pretencioso predecir cómo va a acabar este gran debate ya que no se trata solo de decidir cómo debe hacerse la reforma siguiendo unos objetivos que defiendan el interés público – el interés de todos- sino que, como sucede siempre, también hay en juego importantes intereses privados.

Concretamente, y en paralelo al debate sobre los objetivos públicos de la reforma del dinero y las actividades bancarias, estamos viviendo una batalla entre los intereses de los que todavía tienen privilegios e intentan defenderlos y los intereses de aquellos que han avistado las enormes posibilidades de lucro que existen si se les deja prestar algunos servicios con una calidad y coste que hoy los bancos, por diferentes razones, son incapaces de ofrecer.

Hacia dónde va la regulación del dinero y las actividades bancarias

No es fácil pronosticar el resultado final del actual debate sobre la posible liberalización de los servicios de pagos y el crédito. Y es que todavía están abiertas muchas cuestiones.

La primera cuestión es si seguiremos usando como dinero un activo financiero privado y con riesgo como sucede ahora con los depósitos bancarios. Y pudiera suceder lo mismo si se regularan inadecuadamente las nuevas monedas digitales privadas. O si, por el contrario, se separa claramente el dinero de los servicios de pago de tal forma que el dinero pueda ser público y seguro con lo que los servicios de pago podrían prestarse por la iniciativa privada en competencia plena y  sin ninguna intervención relevante del Estado.

La segunda cuestión es ¿quién va a crear el dinero? esto es, ¿lo van a seguir creando empresas privadas como sucede actualmente y como algunas nuevas alternativas de monedas digitales quisieran? O ¿lo creará el conjunto de los ciudadanos a través de las instituciones de decisión colectiva que tienen las sociedades democráticas?

 La tercera cuestión se refiere a cómo quedará la competencia en los servicios de pago. ¿Vamos a seguir usando sistemas cerrados y monopólicos como los actuales o serán sustituidos por nuevos sistemas abiertos a la competencia entre proveedores de servicios de pagos?

Estas cuestiones están abiertas. Lo único que se puede pronosticar es que la regulación del sistema monetario y de las actividades que hoy prestan los bancos seguramente será muy distinta de la actual y, especialmente, en lo que se refiere al papel que jugarán el Estado y el Mercado.

Si pasamos de lo predecible al terreno de lo deseable, es de esperar que el replanteamiento qué se está haciendo ahora de la regulación del dinero y de las actividades bancarias se haga con una visión pragmática a la hora de decidir lo que debe ser público y lo que debe ser privado. Es una esperanza fundada en lo que ha sucedido con las experiencias de liberalización que se han producido hasta ahora. Todos los procesos de liberalización de los últimos 70 años, incluida la transformación de los países comunistas, se han guiado justamente por el pragmatismo y no por el dogmatismo ideológico.

Una visión pragmática de lo público y lo privado no consiste en preguntarse si debe haber más o menos Mercado o más o menos Estado, sino en dejar al Mercado y al Estado aquello que saben hacer mejor. No se trata de desregular porque sí, sino de introducir regulaciones del Estado qué favorezcan la competencia y la disciplina del Mercado.

Esta filosofía pragmática ha sido la aplicada por muchos gobiernos de derechas y de izquierdas a lo largo de los últimos setenta años. Y se resume bien en una frase de Ten Xiao Ping  que decía “no me importa que el gato sea negro o blanco lo que me importa es que cace ratones”.

(Este post es una variación de un artículo publicado recientemente en la revista Tiempo de Paz)

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Sobre el autor

Miguel A. Fernández Ordóñez

Miguel A. Fernández Ordóñez

Economista del Estado. Ex Gobernador del Banco de España y miembro del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo (ECB). Actualmente imparte Seminarios sobre Política Monetaria y Regulación Financiera en la IEUniversity.

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